按竞争中性原则深入推进混改

2019-07-22 11:50 经济参考报

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2019年政府工作报告提出要“按照竞争中性原则,在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面,对各类所有制企业平等对待”。竞争中性对混合所有制改革提出了新要求,也指明了新方向和新思路。从两者追求的价值目标与核心理念看,混合所有制改革与竞争中性原则保持高度一致性。应按照竞争中性要求深入推进混改,一方面必须充分发挥混改后的股权治理效应,避免出现“形似神不似”的现象;另一方面要加快转变国有资本监管体制机制,建立健全“管资本”为主的监管模式。

竞争中性对混改提出了新要求

混合所有制改革,能够发挥不同所有制资本的制度优势和互补效应,从而激发企业发展活力,提升企业运营效率,是当前国资国企改革的重要内容。实际上,中国国有企业经过长期的股份制、公司制改革,股权结构多元化的趋势日益明显,国有资本和非国有资本相互融合的路径和方式也更加多样化。尤其是党的十八大以来,国有企业积极推进混合所有制改革,实施多个层次、多个批次的试点工作,混改进度明显加快,混改范围不断拓展,已经取得积极成效。然而,实践中“重混轻改”、“混而不改”、“混而不和”现象仍然存在,混改的优势互补效应未能得到充分发挥,有待进一步向纵深推进。

同时,当前国有企业推进混改面临着新的制度环境,其中竞争中性原则的引入就是重要因素之一。竞争中性要求国有企业与其他所有制企业一样,依法平等使用生产要素,公平参与市场竞争,同等受到法律保护。2019年政府工作报告提出要“按照竞争中性原则,在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面,对各类所有制企业平等对待”。竞争中性对混改提出了新要求,也指明了新方向和新思路。从两者追求的价值目标与核心理念看,混合所有制改革与竞争中性原则保持高度一致性。应按照竞争中性要求深入推进混改,一方面必须充分发挥混改后的股权治理效应,避免出现“形似神不似”的现象;另一方面要加快转变国有资本监管体制机制,建立健全“管资本”为主的监管模式。

混合所有制改革方向契合竞争中性原则

回顾我国40多年的国有企业改革历程,产权制度改革始终是其中一个核心领域,包含国有企业股权多元化在内的广义上的混改由来已久。相对而言,不同国家和国际组织对竞争中性内涵的理解尚未达成共识。但是深入分析可以发现,混合所有制改革与竞争中性原则保持高度一致,两者在价值追求与核心理念上是十分契合的。

首先,混改有利于促进市场进入平等和公平竞争。竞争中性要求不同所有制企业享有公平参与市场竞争的权利。这突出表现在垄断行业的市场进入壁垒问题,要求通过区分垄断行业的自然垄断环节和可竞争环节,打破行政垄断,放宽市场准入,降低行业门槛,引入竞争机制,推动垄断行业的竞争性领域实现投资主体多元化,形成国有企业和民营企业公平竞争、共同发展的良性格局。

长期以来,垄断行业的国有企业改革是国资国企改革的一块“硬骨头”,以电力、石油、民航、电信等为代表的多个领域,国有企业占据绝对主导地位,而民营企业面临市场进入障碍,“玻璃门”、“旋转门”、“弹簧门”现象普遍存在。近年来,伴随垄断行业改革的不断深入,尤其是国家电网、中石油、中石化、东方航空、中国联通等中央企业混改方案的推出,为民间资本进入垄断行业竞争性领域开辟了新的路径,拓展了发展空间。这与竞争中性的要求相一致。

其次,混改有利于增强市场主体活力和资源配置效率。竞争中性追求更强的市场主体活力和更高的资源配置效率。竞争中性要求政府对不同所有制企业之间的竞争保持中立,其本真的出发点是要通过发挥竞争的优胜劣汰功能,促使参与市场竞争的所有企业增强发展活力、提升发展质量,最终实现全社会范围内资源的优化配置和有效利用。

我国大部分国有企业是在计划经济体制下逐渐成长和发展起来的,在相当长的时期承担了政府赋予的特殊功能,为新中国经济建设与社会发展提供了坚强支撑。在市场经济环境下,受到制度惯性和路径依赖的作用,国有企业群体凸显出活力欠缺、效率不高等问题,这与其拥有的资源优势显然不相匹配。混合所有制改革正是着眼于解决这一现实问题,核心目标就是激发国有企业市场活力、提升资源配置效率。由此可见,这与竞争中性追求的目标相契合。

第三,混改有利于优化国有企业治理结构和运行机制。竞争中性目标的实现有赖于市场主体良好的公司治理绩效。促使国有企业市场活力和发展质量提升的根本动力在于治理结构和运行机制的优化。竞争中性所要求的“简化国有企业运作形式”、“获取合理的商业回报率”和“监管中性”都有赖于良好的公司治理。

当前推行的混合所有制改革,实施的主要路径是通过国有资本和非国有资本的“混合”,实现企业产权层面的多元化、制衡化,改变国有企业“一股独大”导致的多重治理弊病,建立与市场经济相配套的现代化治理体系和市场化经营机制。国有企业混改能否真正发挥实效,关键就在于是否彻底改变了内部治理结构和运营机制,进而从治理层面和制度层面引导和规范国有企业的行为。从这层意义上讲,混改与竞争中性的基本要求是一致的。

最后,混改有利于推动国有资产监督管理模式转型。竞争中性要求政府保持中立并避免国有企业获得不当竞争优势或劣势。竞争中性生成逻辑的关键在于政府与国有企业的关系,偏颇的联结关系与不当的制度安排容易导致政府对国有企业的“特别关照”,造成竞争非中性甚至竞争扭曲,因此竞争中性要求消除这种偏颇的联结关系与不当的制度安排。

政府与国有企业的关系既依赖于深层次的产权改革,又反映于国有资产监管模式。我国正处于向“管资本”为主的国有资产监管模式转型的重要时期。推行混合所有制改革将改变国有企业的股权结构,尤其是竞争性领域的国有企业,国有资本可能从绝对控股地位转变为相对控股和参股地位,这势必改变政府与国有企业之间的关系,“倒逼”国有资产监管模式的转型。以“管资本”为主的国有资产监管模式有利于调整政企关系,避免国有企业获取相对民营企业的不当竞争优势或劣势,这与竞争中性的根本逻辑和监管中性要求高度契合。

应充分发挥混改之后的股权治理效应

在一系列政策措施的推动和多批次试点企业的探索下,混合所有制改革正在加速推进,在中央企业和地方国有企业中的覆盖面迅速扩大,一些国有企业通过混改已经取得明显成效。但是也必须清醒地认识到,实践中混改是一把“双刃剑”,股权层面的“混合”并不必然带来公司治理的改善和运营效率的提升,甚至可能引致多重风险因素。现实中“重混轻改”、“混而不改”的现象依然存在。

“混”只是手段和途径,“改”才是实质目的。通过“混”可以在资本层面实现股权多元化,通过“改”才能在企业层面建立规范的现代化治理体系和高效的市场化经营机制,从而进一步激发企业活力、提升运营效率。只有把两个层面的改革紧密结合起来,才能体现混合所有制改革的完整内涵和真正价值。只有充分发挥混改之后的股权治理效应,才能增进国有资本配置效率、转变国有企业运作模式,进而在根本上和实质上实现“竞争中性”。

一是保持适度集中的股权结构。股权集中度反映的是第一大股东对公司的控制能力,不同的股权集中度会产生不同的治理机制,并通过多重效应进行传导,最终影响公司绩效。当股权高度分散时,单个股东对公司的控制能力有限,分散的股东容易产生“搭便车”的行为,导致股东对经营者的有效监督不足,可能产生经营者的“败德行为”,导致公司绩效的损失。当股权适度集中时,大股东的利益与公司利益更为一致,且大股东之间存在相互制约关系,损害公司利益的行为相应减少,也更有动力加强对经营者的监督和激励,从而创造出更高的公司绩效;当股权高度集中、第一大股东掌握绝对控制权时,由于其他股东很难对其行为产生有效约束,使得大股东谋取不正当利益的机会增加,从而对公司绩效造成不利的影响。

综上所述,适度集中的股权结构有利于公司绩效的提升,过于集中或者过于分散的股权结构,都会对公司绩效产生负面影响。具体到中国国有企业而言,还需要遵循分类改革思路,进一步区分企业的业务类型,分类确定合理的股权结构。具体而言,对于处于充分竞争领域的商业一类国有企业,应当充分发挥市场配置资源的作用,进行国有资本相对控股或者参股形式的混改;对于承担特定功能或处于重要领域的商业二类国有企业,宜在一定时期内继续保持国有资本的控股地位,采取分步骤、渐进式的混改路径;对于具有多元业务结构的混合业务型国有企业,应加快推进“主辅分离”、“主多分离”,在混改中根据不同的业务单元性质调整持股比例。

二是形成有效的股权制衡关系。股权制衡度反映的是多个大股东之间的相互制约关系。当一家公司存在多个大股东共享控制权时,彼此之间就会形成一种监督和约束,产生一种相互制衡效应,能够有效避免公司决策陷入“一言堂”的困境。因此,与单一大股东控制公司相比,多个大股东控制有利于公司绩效的改善。但是,在制衡效应发生作用的同时,大股东之间也可能产生一种分歧效应,尤其是当大股东之间持股比例接近时,分歧效应会对公司绩效产生负面影响。同时,具有控制能力的股东数量越多,越不容易形成合谋,对公司绩效就越有利。

尽管经过40年的改革历程,国有企业“一股独大”的问题已有明显改善,但是从上市公司的股权结构比较来看,当前国有控股公司的股权集中度仍然处于较高水平。在第一大股东持股比例远远高于其他股东的情况下,如果有能够与其相互制衡的其他大股东加入,大股东制衡效应将占据主导地位。因此,当参与混改的多个市场主体规模、实力差异悬殊时,很难改变已有的治理结构和运行机制,国有企业混改中需要引入具有较强实力的战略投资者,由此可形成对第一大股东的监督与制衡,从而提升公司绩效。换言之,如果混改的力度和深度不够,其他大股东无法对第一大股东产生制衡作用,就难以打破“一股独大”的格局,改革效果就会大打折扣。

三是发挥异质股东的互补效应。股权异质性反映的是不同所有制性质的股东之间的关系。同时拥有多个大股东,并不是发挥股权制衡效应的充分条件,还取决于这些大股东的所有权性质。一般而言,不同所有制背景的股东具有各自的优势和劣势,彼此融合可以实现优势互补,发挥协同效应。例如,民营企业的优势主要体现在灵活的市场化机制和更高的运营管理效率,而国有企业的优势更多反映在更雄厚的资源投入、更强的风险管控能力和特定市场的先入者优势。同时,异质性股东与同质性股东相比,具有更强的监督和约束作用,不容易形成合谋而损害公司利益。

上述分析表明,异质性股东之间的混合所有制,比同质性股东之间的股权多元化,更有利于公司绩效的改善。当前推进混合所有制改革的根本目的,就是促进国有资本与非国有资本相互融合,激发各类市场主体活力,实现优势互补与协同发展。回顾我国早期的股份制改革,主要是通过国有企业之间的股权多元化和改制为上市公司来实现的,大多数企业仍然保持国有绝对控股的股权结构,国有控股上市公司的股权集中度也维持在较高水平。而近年来推进的混合所有制改革,则更加注重不同所有制企业之间的并购重组,“混合所有”的股权结构,更有助于打破国有企业理念和行为的固有模式,真正将市场化机制深深根植于企业运营当中。即使在保持国有控股地位不变的情况下,异质性股东之间的制衡作用也能够发挥更强的混改效应。

四是推进激励与治理并重的员工持股。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体”。理论研究和国际经验表明,与混合所有制改革同步推进员工持股,如果制度设计合理且执行到位,就能够发挥激励与治理的双重效应。从激励效应看,员工持股赋予了员工分享企业发展成果的机会,有助于增加员工收入、改善员工福利,同时这种身份转变能够增强员工的主人翁意识,更加投入到本职工作当中;从治理效应看,员工持股也是企业实现混合所有制的一种形式,在一定程度上可以改变股权结构、影响治理机制,这使员工持股也具有完善公司治理的制度效应。

在实际操作中,实行员工持股应坚持以下几项原则:第一,分类推进原则。充分竞争领域的商业一类国有企业最适合推行员工持股,具备条件的商业二类国有企业可以有选择性地推行员工持股,公益类国有企业不宜推行员工持股;第二,激励相容原则。员工持股在股票价格、持有比例、持有期限、退出机制等制度设计方面,应确保员工的个人利益与企业的长远发展利益相统一,使得员工追求个人利益的行为,与企业实现整体价值最大化的目标相吻合;第三,增量分享原则。混合所有制企业实行员工持股,要着眼于“分享增量利益”,而不是“瓜分存量利益”。这样,可以有效避免国有资产流失,而且更加有利于激励员工努力工作,提升企业的未来发展空间,进一步做强做优做大国有资本。

最后要指出的是,混合所有制企业股权治理效应的发挥,还会受到政企关系和国有资本监管模式的影响。为此,应加快完善“管资本”为主的国有资本监管体制机制。竞争中性要求政府公平对待不同所有制性质的企业,而公平对待的前提是调整和规范政府与国有企业之间的关系,基本思路是剖析政府在与企业的互动关系中所扮演的角色,通过制度安排和机制设计,使政府的多重角色更加清晰化、合理化。基于此,从制度层面看,应对国有资产管理部门的出资人代表角色和国有资产的行政性监管职能进行分离,特别是加快构建的“国有资产管理部门+国有资本投资运营公司+国有企业”三级架构模式,落实的关键是通过更加合理的监管清单和责任清单、国有资本投资运营公司授权放权清单,来清晰界定各个层级之间的边界,确保处于中间层级的国有资本投资运营公司真正发挥应有的作用,防止三级架构模式流于形式。

(作者单位:中国社会科学院工业经济研究所)

责任编辑:郝帅(QF0020)  作者:王欣