以授权经营体制为核心的国资改革进入快车道

2019-05-13 16:25 经济参考报

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4月28日,国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》(以下简称《方案》),提出以管资本为主加强国有资产监管,依法确立国企的市场主体地位,最大限度减少政府对市场活动的直接干预。这个文件讲清指导思想、基本原则与工作任务,是一个纲领性文件。《方案》的公布意味着以授权经营体制为核心的国资改革已经进入快车道,接下来一些重磅政策可能出现。

聚焦国资改革核心问题

改革授权经营体制是牵住国资改革的“牛鼻子”。

长期以来,国有企业经营在很大程度上受到政府的行政干预,政企不分、所有权与经营权不分,是长期以来困扰国有企业发展的问题。与其他类型经济相比,国有企业活力不足,外在表现为市场反应和市场竞争力不足。

以管资本为主来完善国资管理机构与体制,实质是以改革国有资本授权经营体制为中心,改组国有资本投资、运营公司,进一步放权、授权,使所有权与经营权进一步分开,让企业充分走向市场。授权经营国有资产制度,是国家将国有资本的出资人权利给予国有资本运营公司,并由企业自主经营,从而形成权利和义务的法律规范,推动经营体制改革和完善。

理解《改革国有资本授权经营体制方案》,应当关注几个问题:

为什么要授权放权?长期以来,我们一直在积极探索有效的国有资产经营方式。但是,由于国有资产授权经营体制改革不到位,现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在,国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象。此次《方案》明确提出确立国企的市场主体地位,最大限度减少政府对市场活动的直接干预,意味着真正将国企推向市场,倒逼国企主动迎接市场化的竞争,从而提升经营效率。我们认为这正好呼应了2019两会政府工作报告提出的要“将竞争性业务全面推向市场”。

谁来授权放权?《方案》明确提出,“优化出资人代表机构履职方式。出资人代表机构要依法科学界定职责定位,通过实行清单管理、强化章程约束、发挥董事作用、创新监管方式,加快转变履职方式,依据股权关系对国家出资企业开展授权放权”。这句话是非常重要的。“出资人代表-股权关系-董事”是基本定位。也就是不是行政机构,不是以政府的名义,而是以大股东的身份出现,以董事身份参与企业管理。这就使政府和企业之间的边界更加清楚,最大限度地保证企业市场化的行为自主决策,建立在法律基础上了。

授什么权?放什么权?《方案》提出的对国有资本投资、运营公司的授权放权内容主要包括战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等。结合企业自身特点,主要包括战略规划、主业管理、选人用人等。

怎样授权放权?《方案》提出“分类开展授权放权。出资人代表机构对不同类型企业给予不同范围、不同程度的授权放权。其中,对国有资本投资、运营公司,一企一策有侧重、分先后地向符合条件的企业开展授权放权。对其他商业类和公益类企业,要充分落实企业的经营自主权。对其中已完成公司制改制、董事会建设较规范的企业,要逐步落实董事会职权”。从授权分类这点来看,在某些特殊领域仍不排除政府直接管理企业,但也要限定在基本不对市场配置资源产生影响的前提下,国资委此时结合授权可以深入研究不同企业管理制度的基本框架、实施方案等具体内容。

怎样授权放权才算授好放好?《方案》提出“加强企业行权能力建设。通过完善公司治理、夯实管理基础、优化集团管控、提升资本运作能力,确保各项授权放权接得住、行得稳”。这一条讲得很到位。

怎样对授权放权监管?《方案》提出“完善监督监管体系。通过搭建实时在线的国资监管平台,整合监督资源,严格责任追究,实现对国有资本的全面有效监管”。实现授权与监管相结合、放活与管好相统一。

股权激励凸显新意

《改革国有资本授权经营体制方案》是有不少新东西的。

今年的国资改革有一个口径,重在激励,把微观主体搞活。譬如《方案》中“选人用人和股权激励”一段,就有不少新意。授权国有资本投资、运营公司董事会负责经理层选聘、业绩考核和薪酬管理(不含中管企业),积极探索董事会通过差额方式选聘经理层成员,推行职业经理人制度,这就告诉我们,董事会通过差额方式选聘经理层成员,不是董事长一人说了算;对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度,这意味着职业总经理可能比董事长薪酬高;完善中长期激励机制,授权国有资本投资、运营公司董事会审批子企业股权激励方案,这意味着子公司股权激励方案直接由授权国有资本投资、运营公司董事会审批,权力下放了;支持所出资企业依法合规采用股票期权、股票增值权、限制性股票、分红权、员工持股以及其他方式开展股权激励,这意味着对于股权激励的模式更加宽松和灵活,显得异常多样化;股权激励预期收益作为投资性收入,不与其薪酬总水平挂钩,这无疑给国有企业的高管们带来重大利好,企业可以通过对管理层实施股权激励,充分发挥管理层的积极性和能动性,将企业做大做强,在增量和效益的基础上,实现分红收入,真正做到责权利相统一;支持国有创业投资企业、创业投资管理企业等新产业、新业态、新商业模式类企业的核心团队持股和跟投,这意味着跟投制度,其激励的重点对象是公司的中高层管理干部,把他们的利益和风险与所在企业绑定,增强其主人翁精神和对事业的获得感。

期待授权清单出台

《方案》用“一个明确、四个确保”来涵盖了五方面重点改革举措——

“一个明确”是指方案首先确定了出资人代表机构与国家出资企业的权责边界,明确了“谁来授权、授权给谁”。“四个确保”则指分类开展授权放权,确保“授得准”;加强企业行权能力建设,确保“接得住”;完善监督监管体系,确保“管得好”;坚持和加强党的全面领导,确保“党建强”。

显然,授权内容是什么?这是大家最需要了解的。明确国资委的定位是本轮以管资本为核心的国资国企改革的关键。显然,以管资本为主完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,实质上是相互关联的三个问题,一是分类国有资产功能,二是对相应的国有资本确定合理的授权经营方式和权限,三是要在此基础上分类监管。这三个问题相互影响,相互制约。但是有一个前提,授权内容一定要有清单。

提高国有资产的运作效率,治本之策还是合理界定产权,使所有权与经营权分开。然而,如何在坚持国有经济公有制的原则下实现经营权清晰界定,对国资委是一个挑战。清单不出台,到底哪些是出资人代表机构的权责,哪些是企业的权利,无法分清楚,《方案》相当于开始着手厘清二者的权责边界。事实上,国资委等主要应该承担的是监管责任,而不是行政管理责任,这个问题始终在组织上没有理顺。《方案》进一步细化了国资委等要逐渐退居到监管角色,把运营等方方面面的责任还给企业。因为授权,实质上是国资委放权,这是一件复杂的事情。不过,《方案》讲到,到2022年,基本建成与中国特色现代国有企业制度相适应的国有资本授权经营体制。

国资委秘书长、新闻发言人彭华岗在4月16日的新闻发布会上称,下一步国有资本投资、运营公司授权放权力度将进一步加大,目前授权放权清单正在研究过程中,很快会公布。可以预料,一个国资改革新局面可能很快到来。

(作者系吉林大学中国国有经济研究中心研究员)

责任编辑:郝帅(QF0020)  作者:李锦