国企改革与发展 在现代化经济体系建设中的作用

2018-09-03 09:40 经济参考报

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来源标题:国企改革与发展 在现代化经济体系建设中的作用

党的十九大报告提出要建设现代化经济体系,这是在进入新时代对我国经济发展前景的新规划和提出的更高要求。现代化经济体系有着非常丰富的内涵,涉及经济社会领域的方方面面。本文仅就国有企业的改革、发展与建设现代化经济体系之间的关系进行初步分析,并试图探寻国企在促进我国现代化经济体系建设进程中的作用及相应措施。

国有企业的改革、发展与现代化经济体系的关系

现代化经济体系是党的十九大报告首次提出的一个重要概念,其内涵十分丰富。“经济体系”就是指一个经济体全部,主要包括生产体系、技术体系、分配体系、市场体系、消费体系、区域和城乡经济体系、对外经贸体系,以及制度体系,等等。“现代化”的经济体系是指能够充分体现当代主要特征的经济体系。

国有企业是中国特色社会主义市场经济重要的微观基础,国有企业的改革、发展在现代化经济体系建设中能够发挥怎样的作用呢?这里,我们将主要从国有企业的功能定位、承担的主要任务和重点推进的领域等几个方面展开一些分析。

我国国有企业的功能定位。2013年11月,在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中,首次对国有企业的功能定位作了明确的阐述:“国有企业是推动国家现代化、保障人民共同利益的重要力量,国有企业总体上已经同市场经济相融合。”中共中央、国务院于2015年8月在《关于深化国有企业改革的指导意见》中对国有企业的功能定位再次作了界定:“国有企业属于全民所有,是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量,是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础……在推动我国经济保持中高速增长和迈向中高端水平、完善和发展中国特色社会主义制度、实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中,国有企业肩负着重大历史使命和责任。”

由此可见,中央已经十分明确地将国有企业的功能与稳定经济增长、促进产业转型升级联系起来,尤其是首次与推进国家现代化联系起来了,把国有企业的改革、发展作为我国现代化经济体系建设的一支重要力量。

国有企业改革、发展的主要任务。国有经济、国有企业的改革与发展,一直是改革开放以来我国经济领域的重点和热点。尽管国有经济、国有企业40年来在改革与发展上取得了举世瞩目的成就,但依然存在着改革不彻底、发展的约束因素太多等问题。十九大报告对今后国有企业的主要任务作了明确的阐述:“要完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,促进国有资产保值增值,推动国有资本做强做优做大,有效防止国有资产流失。深化国有企业改革,发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业。”

党对国有企业任务的界定,实际上就是我们长期以来一直着力推进的完善国有资产管理体制、国有经济的战略重组和国有企业产权制度改革的三条主线。国有经济是我国基本经济制度的重要组成部分和重要的微观基础。如果国有经济不能很好地发挥作用,国有企业缺乏竞争能力,现代化经济体系的建设就会失去一支重要的力量,也难以获得来自微观层面的有效支撑。所以,围绕三条主线展开的国有企业改革与发展,本质上就是现代化经济体系建设的内生成分。

国有企业改革与发展主要推进的领域。近些年来,在供给侧结构性改革思想的引导下,国有企业改革与发展的主攻领域日益聚焦于如下几个方面:一是以管资本为主推进国有资产监管体制改革;二是按照供给侧结构性改革的要求继续去产能、去杠杆,按照发挥国有经济的影响力和控制力,做强做优做大国有企业的要求,着力推进国有经济在产业上的战略重组和在企业层面的资产重组;三是在企业所有制改革上,以混合所有制改革为核心,通过明晰产权、明确国有企业的市场竞争主体地位,提升企业的发展动力和竞争能力;四是推进国有企业公司制改革,建立新型现代企业制度;五是坚持把党的领导与公司治理结构和治理机制相融合,发挥党对公司重大决策的政治决断作用。很显然,这些主攻方向是国有企业迈向改革“深水区”必须解决的难题。在我国以国有经济为核心的制度体系下,国有经济的结构调整、国有产权的明晰和国有企业现代企业制度的改造,都注定超越国有经济本身的范围而影响整个经济体系。事实上,我们正是通过对国有经济、国有企业一系列改革和调整,来促动整个制度体系向现代化迈进。所以,国有企业改革与发展主攻领域也恰恰是我国推进现代化经济体系建设的主攻领域。

国有企业改革与发展的现状

促进国有企业的改革与发展是改革开放40年来我国经济领域的重心之一。其中不断推动产权改革,建立现代企业制度,推进国有经济、国有企业的产业和资产重组,以及构建合理的企业治理结构,提升企业创新和竞争能力始终是重中之重。那么,国有企业改革与发展的进展情况到底如何呢?

关于混合所有制改革。改革开放以来,国企改革主要集中于经营管理权层面。2013年11月,党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,正式确定混合所有制成为国企深化改革的重要模式。我们注意到,将国企的所有制或产权制度改革正式地明确写入中央文件实属首次。而今,国有企业改革以混合所有制改革为突破口正在积极推进。根据国资委的资料,目前在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等重点领域的混合所有制改革试点工作持续推进,前两批试点企业持续推进实施方案落地,第三批试点企业的混改实施方案也已陆续获批。近日,国务院国资委决定选取百家中央企业子企业和百家地方国有骨干企业,在2018-2020年期间实施“国企改革双百行动”,深入推进混合所有制改革。与此同时,在优化、明晰国有企业所有权制度的基础上,强化国有资产的管理,其本质在于塑造出一个能够对国有资产负责的“所有者”。

关于国有经济、国有企业战略重组。国有经济的战略重组是20世纪90年代中期提出来的。然而,20多年过去了,国企的产业分布仍然不尽合理。国有企业的产业分布和资产结构仍然偏重,其中许多国有企业分布于产能过剩的行业和产业链的中低端,这不仅影响着国企本身的效率,也影响着我国产业结构的转型升级。国企的盈利能力也时起时伏。

在这一背景下,中央提出要推进供给侧结构性改革,进一步调整国有企业的产业布局,压缩过剩产能。目前,已经取得了一定效果。十八大以来,中央企业先后完成20组38家重组,目前国资委监管的中央企业数量已调整到96家。2018年上半年,我国国资监管系统企业累计实现营业收入25.7万亿元,利润1.65万亿元,同比分别增长10.6%和22.6%。其中,中央企业收入利润“双快”增长,月度利润创纪录地突破了2000亿元关口。截至2018年6月底,中央企业累计减少法人11261户,减少比例达21.58%,提前一年完成既定目标。中央企业化解钢铁过剩产能任务已全部完成,上半年化解煤炭过剩产能340万吨。截至2018年7月末,国有控股企业资产负债率为59.4%,同比降低1.3个百分点,为2016年以来最低水平。

关于国有企业完善治理结构。伴随着国有企业的公司制改造和建立现代企业制度,依照公司法完善国企法人治理结构同样是一条主线。然而,由于存在“所有者缺位”,国企的“内部人控制”问题始终没有得到很好的解决。2015年9月,中共中央办公厅印发《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》。根据调查,目前大多数国有企业已经完成了重大决策党委前置的治理安排,新的国企治理模式正在逐步形成。

关于国有企业创新与竞争能力塑造。目前,大多数国有企业分布在第二产业上,主要从事实体经济,而且以大中型企业为主。因此,国有企业的竞争能力直接关系着企业的存亡,关系着国有经济的存亡和国家的竞争能力。然而,长期以来,由于忽视企业核心竞争力的塑造、知识技能的学习与积累、研发投入不足和创新机制不完善等问题,整体而言,国企的竞争力仍显不足。近年来,在以创新为主的新发展理念引导下,以创建国际一流大企业为目标,国企不断加大创新投入。以中央企业为例,截止到2016年年底,其研发经费占全国研发经费的1/4,成立的创新引导基金规模已达1500亿元,带动创新基金超过200只,总规模超过6000亿元。中央企业搭建了518个“双创”平台,170个实体孵化器和86个科技产业园区,不仅提升了国企自身的创新能力,也有效地带动了全社会的创新。

以现代化经济体系建设为标准 全面推进国企改革与发展

十九大报告提出的建设现代化经济体系的重要思想,为国企改革与发展提出了更高的要求,指明了前进的方向。其政策含义的实质是国企改革与发展不仅要考虑自身,更要考虑其社会效应。

第一,以现代化的国有经济与非国有经济合理分工,和充分发挥国有经济的影响力与控制力为标准,明确国有经济的战略定位,实施国有经济、国有企业的战略重组。一是对存量国有经济、国有企业要进行功能分类,即将国有企业分为完全公益型企业、中间型企业和竞争型企业。按照建设现代化经济体系的要求,对国有经济、国有企业实施产业和资产的战略重组,为非国有经济和广大的非国有企业创造更大的发展空间。公益型国有企业属于“公法人”范畴,主要承担满足社会公共福利最大化的职能。中间型国有企业属于“特殊法人”范畴,应当明确其所具备的特殊功能,可以通过制定“特殊法人法”规范其行为,明确政策应该如何支持。竞争型国有企业完全属于“商法”和市场调节范畴,我们应当给予其充分的经营自主权,让其在市场上同其他经营主体展开竞争。二是对资产专用性高、协同效应显著的企业优先重组。美国经济学家威廉姆森指出,资产专用性高的企业可以通过一体化减少企业间的交易成本,这一理论应当成为国有企业重组的重要原则。比如目前应积极推进产能严重过剩行业的煤电钢类企业的合并重组,从而以较低的交易成本实现产能的消化和压缩。此外,也要积极推进协同效应显著的企业的一体化重组,通过优势企业的组织资本输出盘活弱势企业的资产。三是注重企业内部资源的再整合。国有企业间的重组固然重要,但不应忽视企业内部资源的再配置,尤其是那些规模庞大的企业集团,要按照业务链、技术链的有机关系进行资产和组织的创新性调配,着重解决长期困扰企业的内部业务重叠,多级法人体制等问题。四是对于国有企业的合资重组和跨国并购则要采取积极而又谨慎的态度。要在充分评估涉外并购业务的各类风险的基础上,对那些风险确实低而收益也可观者,可以鼓励其并购。

第二,以现代化的具有灵活性和多元化的产权结构为标准,对国有企业实施混合所有制改革。一是在分类改革原则的前提下,对纯公益型国有企业要通过重组逐步剥离其非公益性业务,涉及竞争性业务要彻底退出,这类国企无须实施混合所有制;对中间型国有企业要在明确其所具备的特殊功能前提下,充分利用其既有优势,这类企业应当成为推进混合所有制的重点。要将“资本化”与“民营化”战略结合起来,促使这些国有大企业在集团层面改变成产权结构,实施多元化的混合所有制;对于那些因为规模过大尚不具备在集团层面改革的国企,可以选择从集团内部低层级企业的产权结构多元化入手,并采取“逆向收购”即下级公司收购上一级公司的股权的方式扩大混合所有的范围和层次;在一些新项目上,鼓励采取公司合作的PPP模式。二是提倡金融部门、资本市场对国有与非国有企业的信贷和上市方面一视同仁。由于种种原因,金融部门、资本市场对国有企业的信贷和上市方面的偏好,造成国企并不情愿实施混合所有制改革。因此,政府应强行规定银行在制定信贷规划时,要体现更少歧视性的信贷结构安排并严格实施,使得国企在取得贷款时与其他非国有企业是公平的;在企业上市方面,证券监管部门应当对所有企业一视同仁。如果外部的融资环境能够得到真正改善,国企在融资时就会更积极主动地吸纳非国有资本,国企的混合所有制改革才会有更多的内生动力。

第三,以现代化的相互制衡、决策科学为标准,完善国企的治理结构。国企的行政性治理和强势的“内部人”控制,使得国企面临治理效率低下的问题。为此,我们需要针对已经实行了公司制的企业实施如下对策。一是从董事会的变革入手,引入更多的独立董事,减少政府官员在董事会中的比例,使得董事会具有更广泛的社会代表性和独立性,这本来就符合国企的基本性质。二是经营层的选聘要更多地依靠市场,尽量减少党政机构的选聘权。国企只有在人员和权利配置方面更公平合理和公开透明,非国有产权主体才更愿意与国企进行深度融合。三是贯彻中央要求,强化党在企业治理结构的地位,将企业重大决策交由党委事先决策,并积极探索党委会与公司制的股东会、董事会和监事会的有效融合机制,力避出现“两张皮”现象。

第四,以现代化的创新能力不断提升为标准,提升国有企业的竞争能力。企业的竞争在一定程度上是技术的竞争,国有企业要完善以企业自身为主体的技术创新体系,加强研发投入,组织好技术攻关、技术储备,形成核心技术创新能力,力争在一些领域形成优势技术。

第五,以现代化的大、中、小相结合的企业组织结构为标准,重点推进大企业战略。一是通过国有企业之间的“合并同类项”的方式,将业务相近、优势互补、有利于资源优化配置和比较优势最大化的企业整合在一起。二是通过兼并、重组,进一步减少国有企业的数量,特别要清除那些长期存在的“僵尸企业”,压缩产能过剩,解决那些中小型国有企业长期经济效益比较差等问题。三是整合优势资源,促进各种资源要素向优势企业集中,做强企业优势,做优、做大企业规模,使得新企业成为具有国际竞争力的大公司、大企业集团。

(作者系中国社会科学院经济研究所研究员)

责任编辑:郝帅(QF0020)  作者:剧锦文